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中国土地制度改革国际研讨会评述(最精彩会议)
王旭坤

 

中国土地制度改革国际研讨会评述
 
王旭坤
 
(一)
 
2008年12月13-14日,北京冬天中难得的晴朗,阳光灿烂,清华大学政治经济学研究中心成立仪式暨中国土地制度改革国际研讨会在清华园召开。这次研讨会正值中共十七届三中全会就推进农村改革发展若干重大问题做出决定,其主题是中国土地制度改革的不同方案和理念的争鸣。
其中显见的是经济学和法学学科之间的重大思维差异。前者更关注产权、自由交易、农民收入、内需拉动、土地效益等问题,后者则侧重于意识、社会秩序、粮食安全、土地保障功能、既定规则等。经济学家直接提出应明确农民土地所有权,把产权清晰化,实现土地自由交易,可以自由进退,进而实现城乡经济一体化,有的直接明讲“土地私有化”。而法学家则还在现有土地制度的框架内讨论问题,多关注于农村公共服务体系建设,征地的合理补偿,小产权房的合法性等。
此次研讨会经济学大腕云集,上午吴敬琏、高尚全、谷书堂教授发表了专场演讲,讲的都相当宏观,高屋建瓴(笔者只能学习无法评述),从计划到市场的30年,真是相当的不容易。下午的主题发言,火花四溅、精彩纷呈:陈志武、温铁军、文贯中、迟福林、韦森、党国英、常修泽、于建嵘、陶一桃、李昌平、郝寿义、黄少安、蔡继明共计13位学者顺次登台。
 
 
 
很奇怪,大多数经济学家的发言都有国内外调研的支持,国内包括四川、湖南、贵州等地,国外包括越南、尼泊尔等,而且常和郝还直接参与了地方“土地入股”的实验。但是他们可以从中得出不相一致的结论。
这让我有两点思考:第一点是对调研心生窦疑,真正全面的调研是对全民的调研,是能够自我决定、真实有效的全民问卷和全民投票。比如调研对象的选择中,出租车司机反应的问题多集中在份钱高、油价高、黑车多,一般不主动提起油补和工资的事;采访改革派,他们会极力描述变化的可能性和可行性,变化后的美好前景,而略过动荡过程。全面真实调研都是有成本的,重要的是先有调研才有结论,还是先有结论再去调研,或者都不重要,关键是你属于哪一个利益集团?
第二点思考是:地方实验应予鼓励。从“包产到户”到“土地入股”的社会实验,都是地方某个政府或某个组织先推动的。地方政府是一个很特殊的制度需求方,也同时是一个改革中的制度供给方。杨瑞龙在一次演讲(现代经济学研究方法及其应用——对法学方法论的启示)中提出:国家作为主体在推进制度变迁的时候,受诺斯悖论的影响,改革遇到瓶颈,到一定时候就无法进行,但是它还是继续推行了,其原因就在于地方政府。这是一个特别好的演讲,很值得一看。
 
 
(二)
 
言归正传,让我们进入研讨会最核心和精彩的专家主题发言板块。我不得不说,这是我听过的最精彩的一次研讨会,因为它有学科分歧,有异议对撞。简要概述一下各位主题发言人的主要观点和论证,希望借助网络这个新媒体有更大的传播效应。如果记录或转述中有出入,先致歉再负责。
陈志武教授主要论证了“界定土地产权有利于社会和谐”,他很懂演讲技巧亦颇具风度,从两个女儿衣服的产权归属故事中引申开,指出:土地问题已成为农民维权抗争的焦点,用图例和清朝的历史数据分析了产权不明晰是社会动乱的根源,土地真正私有后,才能发生交易,其使用价值可计入个人财富。陈不讲大而空,而是严谨地由数据推结论。应是时间所限,未及展开讨论下一步“如何界定土地产权问题”。
 
温铁军,大名鼎鼎,第一次亲见本人,讲话的时候会自己先笑咪咪的,有趣有道行。他本来准备讲“三次宏观经济危机与三次农地改革”,可惜未成文,今天换成讲“尼泊尔土地调查”,期待其大作。温指出,东亚的土改都成功,而南亚的土改都失败,因东亚土改都是国家推进,对农民而言是实现耕者有其田,而对政府而言,是其基本经济制度。报告讲的匆匆,但其结论都非常的震撼。温被称为“温三农”,长期关注农民问题。查其履历,不仅仅有经济学的背景,还有新闻(法学)的专业背景。
 
文贯中讲的更直接,直斥中国现行土地制度的强制性和机械性,力主实现土地的自由进退机制,实现土地作为生产资料的自由流通。认为农业生产要素没有自由流动,从而内生排斥城市化,并造成组织缺乏生命力。他在讨论环节中再度重申:要先解决农民的收入问题,而不是强调粮食安全,一味强调粮食安全的思维是害人的,粮食问题在市场化中自然会解决。
 
迟福林则强调进行农村土地改革,实现城乡经济一体化是趋势,但是在农村公共供给匮乏的情况下,土地流转不具备条件。首先政府应该完成对13亿人口的公共服务职责。迟在一问一答中推进论证,具有很强的逻辑性。他以30年间,农业对GDP贡献从32.3%下降到9.1%,农村消费从62.15%下降到现在的25.6%,很多农民因病致贫等数据来佐证:公共服务供给是更有意义的工作。(我认同,却想追问一下这个投入财政的源头在哪?先有鸡还是先有蛋,或者先穷养富养?)
 
韦森关注的是一个公法问题:政府体制改革。指出跳出效率与平等的两难困境,在于启动政府体制改革,其发言中引用了大量的来自海外传媒的数据,包括近3000名高干子弟人均拥有6.7亿财富,反映政治体制与经济改革不匹配。
 
党国英一如既往地在不断自我设问和质疑中展开论述和论证。他在分析耕地占用两级分化的可能性中指出,过分集中是政府担心的,政府担心出现大地主。如果能严格管制规划,则不担心规模化。现实的问题是,技术的适度规模要大于社会经济关系所能承载的适度规模。技术规模目前在平原可以达到50亩,而2005年人均占有8.1亩,2045年人均才占有12.1亩。
 
常修泽,不以发改委的官方身份发言,演讲题目为:“洪泽模式”作为土地承包权流转的实地调查与分析。在广义产权的理论阐述下,常认为对农民承包经营权的流转应予承认。他们在南京同仁堂公司的参与下在洪泽成立了一个“土地劳动合作社”,由政府成立协调和管理组织,租农民的地,雇农村的人种中药,效果很好,也遵守了中央的“三不得”原则。(但这一模式在后来于建嵘质疑。)常还讨论了“要素集成的洪泽模式”的推广问题,强调应将农村金融制度创新作为配套制度。
 
在讨论过程中,突然感觉到这次农村改革、土地改革和30年前开始的工业化、城市化,和计划经济向市场经济挣脱的不易,如几经波折的国有企业改革一样,都要经历一个艰难的“除魅”过程。是如同历史上信奉某理论顺应新趋势带来新辉煌?还是土地兼并豪强并起的历史治乱怪圈。政策的讨论和学术问题的讨论完全不一样。学术的讨论可以试错,而政策试错的代价太大。我说这次研讨会精彩,正是在于学术讨论的精彩,如果说它有一点遗憾,那就是主管或涉及“三农”的发改委、农业部、国土资源部等政府角色在会上未能现身。而且最精彩的14日上午的分组讨论,因事未能来听,相信不但经济学者争得一塌糊涂,经济学和法学、政治学等不同背景的专家也会论得不可开交。
 
 
 
(三)
下半场一开始,于建嵘不改“直言”、“放言”之风格,先历数主流媒体的诸种错误认识,指出从1988年的《土地管理法》,到2003年《土地承包法》和2008年的中共十七届三中全会,关于农村土地问题,中央仅增加了“股份合作”一条,土地承包权一直都是可以流转的。于还指出,2007年7月,重庆出台了以农地承包经营权出资入股的“股田制”改革,这种改革是不可取的,因为公司掠夺农民会比政府掠夺更可怕,资本是不需要为农民利益负责的。2008年11月,重庆的股田制改革被叫停,温总理批示要先实施股田改革中的土地股份合作社,而不是公司化。而在成都,实行了新的改革措施,既向农民确权颁证,并建立流转平台(于认为成立土地流转交易所是做秀),并指出中国土地流转需要三个条件,这也决定了现阶段不太可能进行大规模流转,要限制政府把流转当政绩。
 
陶一桃是主讲中唯一的一位女性经济学家,风韵颇佳,或许出于女性研究的不同视角,她的发言基本在谈观点而不关乎论证,主题是土地改革和人的解放。四部分大意是讲,土地制度改革是真正完成计划向市场的革命性一步,土地改革以制度安排的方式解放了农民,土地市场化是要素市场化的必要过程。农民工的出现是一种进步,土地将是农民最后的束缚。
 
李昌平,看起来非常年轻,当年以“我向总理说实话”而闻名。他讲的题目是:土地农民集体所有制之优越性——与越南之比较。这是所有的发言者中唯一旗帜鲜明的赞同现有制度者。从越南永福省的调查中,李得出集体所有制具有优越性,比如有利于农村公共建设,有利于耕者有其田,居者有其屋,有利于专业化调整等,总之一句话:现在的土地制度是好的,可分可和,是与市场经济兼容的,问题的关键是我们现在把集体所有制搞虚了。他还指出,应该给农民发使用权证,并建立退出机制,现在是架空了集体所有制才出现问题。
 
郝寿义,曾是学者,现在为官,因为政府官员的角色有利于其接触第一手资料,并近距离观察思考。郝先分析了现行的农村土地与城市土地的二元结构,现状的“五个不一致”要求“五个新统一”:城乡土地产权不一致,城乡市场分割、规划不统一,土地管理不到位,城乡保障体系不健全。进一步推进改革,要使土地使用权进入市场,实现微观对接。具体包括如下几点:土地所有权的权能实现;构建城乡统一的土地市场;产权清晰可能要在市场过程中才能清晰,而不是初始清晰;规划与用途管制结合起来,先淡化土地作为社保的功能,而充分发挥其作为生产资料的功能。
 
黄少安的观点是基于历史的惨痛经验,渐进式改革比较可行。他主要讲了土地产权,土地金融与农村发展。指出应发挥土地融资功能,把土地资本化,典型做法如抵押贷款、土地银行、出卖土地、土地入股、土地逆向按揭与养老等。黄认为,无限延长而且受到严格法律保护的经营权实际上向所有权收敛,宣布土地私有能很好的保护产权,但现实条件尚不成熟。
 
 
 
(四)
 
讨论和提问的环节,从“永久不变”和“长久不变”是否一个意思的术语争论中,可见经济学和法学对这些字眼的理解是不一致的。长久不变,可以是过去的土地承包经营权30年不变,可以是香港保持现行的资本主义制度50年不变,可以是业主拥有城市房屋所有权70年不变,但是都有到期后一个“变”的可能性存在,他只有期限内的承诺,而永久不变是无条件无期限的。正如经济学讲产权,法学讲所有权,即使再长久的使用权也不是所有权,使用、占有、处分、收益不过是所有权的一个权能内涵,一个人租赁房产再久,也不能说他是房子的主人。更何况租赁关系和所有权关系是两种不同的法律关系。这些问题,法和经济学如何沟通?说到底,它们都是一个工具学科。
 
主办人蔡继明教授的讲话赢得了全场最多的掌声,不仅因其风采,也因其鲜明姿态(具体亦可参见蔡继明“中国土地制度改革向何处去”的南开演讲)。再次印证了,说的越直接越引人注意,越让人理解越引人共鸣。蔡讲自己长久研究经济学中最抽象最基础的价值理论,这次作为主办方代表发言,讲的也是概括性的“中国农地制度改革方案的比较与选择”。比较各种改革方案,一是现行的集体土地所有制下的统分结合的模式;二是国家所有,农民永佃;三是土地私有化。继续维护集体所有制是没有出路的,农民包产到户后也就只有几年好日子过;而国有化的道路其实就是国家垄断,国有资产流失如此严重,永佃制度实际上是所有权架空。最后就是农地私有,这才是最终道路。谈到可行性分析,蔡说30年的改革,说是体制改革,实际上是基本经济制度层面的改革,经济学家应该黑白分明,是非分明,说清楚私有化,具体政策讨论中才有可能找一条妥协的路。至于具体路径设计上,再考虑先建立社会保障制度,还是先流转再明确产权等等。为什么要害怕农民土地兼并,不必要害怕,不害怕有大地主出现。不兼并如何实现规模化,有些是政府的责任没有尽到。学者要做负责任的讨论从而推进中国土地制度改革,什么时候讨论才算成熟?1954年宪法是保护农民土地私有权的,后来剥夺了,为什么不可以把它再还给农民呢?
 
 
提问环节很热烈,关系到粮食安全的担忧:先加大农村公共投入还是先实行农地确权改革;土地兼并后农村两级分化是否会加剧;农民有没有守住土地的能力;地方政府之间和前后任对于土地利益争夺的矛盾如何解决?等等。
 
王振中教授作为主持人,最后讲了几点:第一,当资本市场上所有人都朝一个方向走的时候,肯定有问题,所有这样的讨论和争议是好事。第二,应该有人去研究以色列的方式,以最小的面积创造最有效的农业。第三,似乎我们现在还没有超过1925年孙中山先生“平均地权”的思路。(认同第一点,但第二点,以色列太远且还在打仗,资料也太少;第三点,确实很多问题没有超越,如台湾六法全书的研究,但“平均地权”放在现在,就是最优选择么?但有一点,30年前我们目光一致向“外”国外看,30年后,我们是不是会更多地向“后”历史看。)
 
身为传媒中人,身为法学圈人,对土地问题的关注是发乎内心。只有发乎内心的兴趣,才能达到引人入胜的境界。研讨会群贤毕至,各专家观点均有一得,不敢妄议,按照会场记录简要摘写如上。文毕,仍要不吝说句,这的确是一场相当之精彩的研讨会。
 
 
 
2008年12月17日星期三
 
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